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深大擬推動國內(nèi)首個大學(xué)立法，本月初的這則消息無疑震動了深圳乃至內(nèi)地高教界。通過立法推進高?！肮堋⒃u、辦”分離，把高校辦學(xué)自主權(quán)法定化呼聲已高。現(xiàn)在，深圳很有可能拔得頭籌。成立特區(qū)以來，深圳利用特區(qū)立法權(quán)和較大的市立法權(quán)，已制定出臺4部法規(guī)、10部規(guī)章，初步建立起與國家立法相補充并體現(xiàn)深圳特色的教育法規(guī)規(guī)章體系。但不可否認，近年來深圳教育立法步伐緩慢。這一次，《深圳大學(xué)條例》或?qū)⒊蔀樯钲诮逃⒎ㄍ粐囊粋€典型樣本。

提起深圳大學(xué)的改革，人們自然而然想起學(xué)校創(chuàng)辦初期那些大刀闊斧、獨領(lǐng)風(fēng)騷的壯舉。但是，作為多年來深圳唯一的綜合性大學(xué)，深大也面臨各種非議，就是官方也曾坦承其不足。2009年，時任深圳市委書記劉玉浦在深大調(diào)研時，就曾指出學(xué)校的辦學(xué)體制和機制與國務(wù)院批準的《深圳市綜合配套改革總體方案》要求有很大差距。

當時，深大就提出要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責、教授治學(xué)、民主管理、依法治?！钡默F(xiàn)代大學(xué)制度，并通過市人大立法，制定《深圳大學(xué)條例》，明晰政府和學(xué)校各自的權(quán)利和義務(wù)，建立學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)。劉玉浦表示深圳將全力支持，深圳市人大可以利用深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)進行立法，并將立即著手準備前期工作。

南科大試水 章程難產(chǎn)

但是，從構(gòu)想的提出到取得實質(zhì)性進展一度遙遙無期。深圳高教改革創(chuàng)新的風(fēng)頭，很快被平地而起的南方科技大學(xué)奪去。

2009年，原中科大校長朱清時獲聘成為南科大創(chuàng)校校長。朱清時甫一南下就高喊“去行政化”、“自主辦學(xué)”等口號，并透露“市委市政府已經(jīng)決定，讓我們制定好南方科技大學(xué)的章程，然后把這個章程交深圳市人大審議，通過以后，就成了深圳特區(qū)的法律，以后我們就依法辦學(xué)，這樣就可以避免政府直接與學(xué)校打交道會造成的那種行政干預(yù)”。

“自主辦學(xué)”，這是朱清時在南科大五年最重要的目標之一。5年來，朱清時與官方的關(guān)系微妙、反復(fù)。但深圳市對南科大的支持不曾減弱。特別是2011年出臺的《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，提出多項改革創(chuàng)新制度，比如設(shè)立理事會作為學(xué)校的決策機構(gòu)，比如由理事會聘任校長、副校長，設(shè)立職能強大的學(xué)術(shù)委員會等。遺憾的是，該辦法始終是行政法規(guī)，沒有上升到法律層面。

天時地利助推深大條例

5年后的今天，依法治國成為舉國共識，人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，一直默默無聞的深圳大學(xué)接過南科大的宏愿，悄悄起草了《深圳大學(xué)條例》，擬推動成為國內(nèi)首個大學(xué)立法。

據(jù)深大立法調(diào)研工作組介紹，去年5月28日，深圳大學(xué)校長李清泉專程拜會市人大常委會主任白天，匯報并商議了深圳大學(xué)立法事宜，白天表示希望《深圳大學(xué)條例》盡快出臺。隨后，深大立法正式啟動。

立法調(diào)研工作組稱，近一年搜集整理匯編數(shù)百萬字的資料，結(jié)合國情和深圳特區(qū)、深圳大學(xué)實際，最終完成立法草案。草案的重點是創(chuàng)新和規(guī)范深圳大學(xué)與政府的關(guān)系，爭取政府更多支持并將其法定化，擴大和保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；最大限度實現(xiàn)深圳大學(xué)招生、學(xué)科設(shè)置、經(jīng)費開支、人事招聘和待遇、基建和采購招投標、獎懲機制等依法獨立高效運行；同時也創(chuàng)新和規(guī)范對深圳大學(xué)辦學(xué)的多種監(jiān)督機制，等等。從國家與城市的發(fā)展節(jié)點看，《深圳大學(xué)條例》的擬定占盡天時地利。日前召開的中共十八屆四中全會，“依法治國”成為主題。在深圳，官方去年提出“三化一平臺”的改革主攻方向。其中的“法治化”，成為城市發(fā)展的重要主題。

種種有利因素的疊加，讓人們對《深圳大學(xué)條例》的順利實施充滿期待?！稐l例》草案起草者之一、深圳市人大常委會委員、深圳大學(xué)法學(xué)院院長黃亞英認為，《條例》主要是解決三個問題：通過立法推進“管辦分離”；把高校辦學(xué)自主權(quán)法定化；完善高校內(nèi)部治理以及自身的架構(gòu)和運作。按照草案思路，政府就是一個辦學(xué)單位，主要負責撥款。理事會則是學(xué)校運作中的最高權(quán)力機構(gòu)或決策機構(gòu)，重大事項都由理事會來決策，“而不是說像過去，重大事項都要層層去政府多個部門請示報批。凡是列出來的自主權(quán)，全都由理事會集體來行使”。

黃亞英說，《條例》的法律效力和法律層級要比高校章程高得多，內(nèi)容也側(cè)重于擴大高校自主權(quán)，厘清政府和高校的關(guān)系，章程更多是談學(xué)校內(nèi)部的運作，“我們希望這種做法將來有可推廣性或借鑒價值，為全國類似高校提供借鑒”。

深圳教育立法如何突圍

無論是構(gòu)想的艱難探索，還是對實效的審慎觀望。從觀察深圳教育立法突圍的層面來說，深圳大學(xué)條例無疑是一個典型樣本。

到目前為止，深圳利用特區(qū)立法權(quán)和較大的市立法權(quán)已制定出臺四部法規(guī)、十部規(guī)章，初步建立起與國家立法相補充并體現(xiàn)深圳特色的教育法規(guī)規(guī)章體系。但不可否認，近年來深圳教育立法工作面臨諸多困境，立法步伐緩慢。在部分深圳特區(qū)教育立法方面，甚至還存在落后國家立法的情況。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，2000年深圳獲得較大的市立法權(quán)之后，僅出臺一部教育法規(guī)，并且再沒有運用特區(qū)立法權(quán)創(chuàng)制新的教育法規(guī)和政府規(guī)章。而與此同時，教育類政府規(guī)章的數(shù)量卻迅速增加。究其原因，一方面是因為在經(jīng)濟特區(qū)尚未擴容至全市范圍之前，運用特區(qū)立法權(quán)進行立法，必然導(dǎo)致“一市兩法”的現(xiàn)象。而較大的市立法又受到嚴格限制，立法難度相對較大，程序較為復(fù)雜，立法數(shù)量自然也就少了。

從國家層面來看，近年來我國加強教育法制建設(shè)，已基本形成完備的教育法律法規(guī)體系。利用特區(qū)立法權(quán)填補國家法律法規(guī)空白的空間逐步減少。在這一背景下，對深圳教育立法而言，無風(fēng)險和難度的立法創(chuàng)新空間基本沒有，解決教育實際問題的立法創(chuàng)新面臨越來越大的風(fēng)險和難度。

不過，隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)擴容至全市，“一市兩法”的根本瓶頸得以解決。特別是2009年，國務(wù)院批復(fù)《深圳市綜合配套改革總體方案》提出爭創(chuàng)國家教育綜合改革示范區(qū)，要求深圳結(jié)合自身特點，積極探索教育體制機制創(chuàng)新，為國家教育綜合改革探索經(jīng)驗。進一步為深圳特區(qū)教育的立法創(chuàng)造出先行先試的條件。也正是在諸多政策紅利下，構(gòu)想五年的《深圳大學(xué)條例》才終有“首嘗螃蟹”的可能。

聲音

我們將高校方方面面的自主權(quán)都寫到了《條例》里面。比如說經(jīng)費的撥付以及撥付的標準，從預(yù)算、撥付、招生，到學(xué)校的教學(xué)管理、設(shè)備采購、工程招投標，再到外事和國際合作，人員進出境的審批，包括人員的聘任、待遇、獎懲制度，都明確今后不再由政府層層審批或者層層報批。

—黃亞英(《深圳大學(xué)條例》草案起草者之一、深圳市人大常委會委員、深圳大學(xué)法學(xué)院院長)

旁邊觀察

大學(xué)立法空間有多大

在普遍贊許聲中，也有專家對《深圳大學(xué)條例》的實際騰挪空間和最終效果持謹慎態(tài)度。武漢大學(xué)( 招生辦)法學(xué)院教授秦前紅認為，深大的探索代表了一種正確方向，值得肯定。但在現(xiàn)有法律框架和行政權(quán)限下，他擔心會面臨很多難題。

秦前紅在一篇評論中說，雖然深圳除了享有作為較大市應(yīng)享有的地方立法權(quán)外，還享有特區(qū)立法權(quán)，但招生制度、學(xué)位授予制度等均屬于法律保留事項，“如果地方立法完全抄襲全國性立法，則純屬浪費立法資源，制造立法噱頭。如果變通設(shè)計，是否可以變通全國性法律的基本原則和基本制度？”

另一方面，深圳只是副省級城市，而大學(xué)管理的行政權(quán)限，更多是在廣東省和教育部()。深圳市政府盡管是深圳大學(xué)主管機關(guān)，但所能釋放的教改紅利空間有限。

秦前紅認為，條例所能涉及到的深圳市政府與深圳大學(xué)的核心關(guān)系，其實就是財政撥款和人事任免。但財政撥款只需有科學(xué)民主的預(yù)算體制，公開透明的撥款程序，即可解決深圳大學(xué)的訴求。而人事任免則關(guān)乎干部體制，條例只好選擇回避，“剩下的那些皮毛性制度用大學(xué)章程即足以安放，又何需勞動立法機關(guān)大駕？”

事實上，條例起草者之一黃亞英也坦言，從目前全國的改革來看，高教領(lǐng)域是改革比較遲緩的一個領(lǐng)域，還需要長時間努力，“這次立法也不可能解決所有的問題，比如說高校內(nèi)部的人事管理，等等。我們這部《條例》可能還沒辦法一次到位?！?/P>

專題統(tǒng)籌：南都記者 郭啟明 張哲 專題采寫：南都記者 莊樹雄 郭啟明

深圳經(jīng)濟特區(qū)目前已制定的教育法規(guī)、規(guī)章

四部法規(guī)

1994 .11

(修訂2002.8，2004.6)

深圳經(jīng)濟特區(qū)成人教育管理條例

1995 .12

深圳經(jīng)濟特區(qū)教育督導(dǎo)條例

1997 .2

(修訂2004.6)

深圳經(jīng)濟特區(qū)實施《中華人民共和國教師法》若干規(guī)定

2004 .12

深圳市學(xué)校安全管理條例

十部規(guī)章

1992 .6

(修訂1993.10)

深圳經(jīng)濟特區(qū)鼓勵華僑港澳臺同胞捐資辦學(xué)的若干規(guī)定

1993 .10

(修訂2010.12)

深圳經(jīng)濟特區(qū)學(xué)校保護暫行規(guī)定

2005 .8

深圳市暫住人口子女接受義務(wù)教育管理辦法(試行)

2006 .4

深圳市校車交通安全管理暫行辦法

2006 .10

深圳市民辦教育管理若干規(guī)定

2008 .12

深圳市學(xué)前教育管理暫行辦法

2008 .12

深圳市中小學(xué)校外配餐管理辦法

2008 .12

深圳市校外午托機構(gòu)管理辦法

2010 .1

《深圳市學(xué)校安全管理條例》實施細則

2011.5

南方科技大學(xué)管理暫行辦法